“反脆弱”系列专题之十一：失业保险 如何更好保障失业群体？

　　就业承压背景下，失业保障体系或如何更有效地实现“保生活—促培训—助就业”的闭环支持？本文结合我国失业保障体系现状及海外经验，系统分析，可供参考。

    　　我国失业保障体系现状？失业保险基金主由保险费构成，重点投向生活保障、技能提升作为支撑失业保障体系运转的专项基金，失业保险基金显著发挥逆周期调节作用。2024年底以来稳就业承压下，失业保险基金支出持续提速，一季度累计同比22.4%。从当年结余来看，近年失业保险基金逆周期作用发挥明显，呈现支出大于收入状态；2023 年经济修复下，失业保险基金当年结余才由负转正至322 亿元；2024 年累计结余达3342 亿元。

    　　失业保险基金收入主由失业保险费构成，支出重点投向失业保险金、技能提升及稳岗返还补贴等领域。我国失业保险基金收入九成源自雇主与雇员共同缴纳的失业保险费；2018-2023 年保险费收入占比达89.5%。支出重点投向失业人员基本生活保障，如失业保险金、医疗保险费代缴等，2018-2023 年两项支出占比分别为32%、8%。2020 年起失业保险基金支出向预防失业领域倾斜，2023 稳岗补贴及技能培训补贴占比达19%。

    　　缴纳和领取方面，我国失业保险费用缴纳遵循“共担共责”原则，失业保险金领取设置一定门槛。当前只有建立正式劳动关系，雇主及雇员才会缴纳失业保险。全国统一执行1%的失业保险费率上限，雇主及雇员具体分摊比按照各省情况调整。失业保险金领取需满足缴费满1 年、非自愿失业、办理失业登记等条件，期限按缴费年限确定为12-24 个月。

    　　我国失业保障面临哪些挑战？重点群体覆盖率低，受益率低，部分地区收支平衡压力凸显2023 年我国失业保险覆盖率超五成，但农民工等重点群体失业保险覆盖率或仍明显较低。

    　　2010-2023 年我国失业保险参保人数从 1.34 亿人增至 2.4 亿人，覆盖率从38.6%升至51.8%，增幅超13%。但新业态劳动者、农民工等重点群体参保率或依旧较低。2023 年一季度新型灵活就业职位的社保覆盖率仅19%，明显低于传统就业职位的55.4%。

    　　2019 年以来，我国失业保险参保受益率虽微幅上行，但整体仍不足5%。2023 年，全年失业保险参保受益率为3%，较2019 年提升0.8 个百分点；年末失业保险参保受益率亦提升至1.4%。尽管参保受益率自2019 年起持续回升，但整体仍处于历史较低水平。2023年失业群体受益比例达14.7%，或意味着仅有不到15%的失业群体可享受失业保险保障。

    　　地方层面看，近年部分地区的失业保险基金收支平衡压力凸显。2019 年，共有11 个地区的失业保险基金当年结余为负数；2020 年至2022 年，当年结余为负的地区数量分别增至30 个、14 个和21 个。2023 年，地方失业保险基金的收支压力有所改善，当年结余为负的地区仅有3 个（重庆、天津、辽宁），但部分地区失业保险基金的可持续时间依然较短。

    　　海外失业保障政策经验几何？海外部分经济体财政支持力度大、覆盖广、政策调整灵活，强制性失业保险制度为国际失业保险制度的主流模式。各国失业保险制度大致可分为强制性失业保险、非强制性失业保险、失业救济和双重失业保险四种类型。强制性失业保险制度以我国和美国为代表。美国的强制失业保险制度则以联邦-州双层架构为核心，兼具经验税率的灵活调整特征。双重失业保险制度以德国等代表，其失业保险覆盖率明显较高。

    　　德国的双重失业保障机制以失业保险和失业救济金为核心，形成“保障+预防”双支柱体系。德国失业保障体系以失业金Ｉ和失业金ＩＩ为支柱，覆盖约超九成就业群体。同时，联邦政府向各类职业继续教育机构提供财政资助。如为中小企业提供“新入职者+”项目，针对等待职业培训一年以上的弱势群体，企业每接收一位可获最高6000 欧元的奖金。

    　　日本亦属于双重失业保险制度，其财政对失业应对政策的支持力度颇为突出。日本财政对社会保障的支持力度较大，2024 年约25%的财政支出投向社保，失业应对类支出比例维持1%以上。日本失业救济金不仅覆盖一般失业群体，还覆盖老年人、长期失业者等群体。

    　　参考海外经验，后续我国失业保障制度或可进一步完善以下几方面：一是进一步扩大失业保险覆盖面，尤其新就业形态劳动者；二是提升失业保险受益率，动态优化申领条件等；三是或可参考“经验税率”模式，赋予地方差异化调节权限，增强政策灵活性；四是或可逐步构建“基本保险+失业救济”双重体系，加大财政支持力度等。

    　　风险提示：政策变化超预期，经济变化超预期。

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